Akuntansi Sektor Publik dan Manajemen Keuangan Negara Berkembang

AKUNTANSI SEKTOR PUBLIK DAN MANAJEMEN KEUANGAN DI NEGARA BERKEMBANG KONTEKS ORGANISASI: TAMPILAN TIGA DIMENSI

Pengantar

Makalah ini memberikan analisis tentang sifat dan keefektifan sistem akuntansi dan  manajemen keuangan dalam konteks organisasi sektor publik di negara berkembang. Dengan menggunakan Otoritas Sungai Volta (VRA) sebagai studi kasus, kekurangan sistem akuntansi dan manajemen keuangan dieksplorasi dengan cara tiga dimensi - dari perspektif teknis, perspektif sosio-historis, dan perspektif pengembangan sosio-ekonomi. Dalam mencapai tujuan ini, makalah ini menunjukkan; (1) bagaimana apresiasi analisis akuntansi sosial dan historis dapat memberikan pemahaman mendalam tentang proses yang diambil alih yang mendasari pandangan yang diterima mengenai sistem akuntansi dan pengelolaan keuangan sektor publik di negara-negara berkembang; (2) bagaimana sistem akuntansi yang dianggap efektif dalam pengertian rasional teknis (tidak hanya oleh mereka yang rutinitas sehari-harinya terpola oleh sistem ini tetapi juga oleh institusi eksternal 'hebat' seperti Bank Dunia dan firma audit / akuntansi yang bereputasi internasional. ), sangat dibatasi oleh keadaan historis organisasi dan; (3) bagaimana 'ketidakcukupan' sistem akuntansi VRA saat ini hanya mencerminkan keterbatasan utama akuntansi konvensional pada umumnya.

Konsep defisiensi

Di banyak negara berkembang, pelaporan pengelolaan keuangan dan ekonomi yang tidak memadai di tingkat pusat telah berkontribusi pada pengambilan keputusan yang tidak realistis dan tidak konsisten, pemantauan perkembangan fiskal yang tidak efektif, dan berikutnya ketidakseimbangan dalam keuangan publik.

Salah satu masalah utama berkaitan dengan rekrutmen dan retensi akuntan yang berkualitas. Dalam sebuah studi terhadap organisasi sektor publik di delapan negara berkembang, Gujarathi dan Dean (1993) menemukan kekurangan keseluruhan dari akuntan terlatih; pelatihan dan fasilitas yang tidak memadai, dan sektor publik menderita karena perbedaan gaji antara sektor swasta dan publik. Konsekuensi penting dari kurangnya personil akuntansi yang berkualitas adalah bahwa Keputusan manajemen yang dipertanyakan, tidak ekonomis, atau tidak tepat telah dibuat tanpa data akuntansi yang tepat dan interpretasi yang tepat daripadanya.

  

Tujuan dan pendekatan

Ada beberapa tingkatan di mana seseorang dapat menilai 'kekurangan' atau sistem pengelolaan keuangan dan akuntansi di VRA. Pada tingkat pertama, ada kecukupan teknis sistem akuntansi internal dan eksternal dan personil yang mengoperasikannya. Kami bermaksud untuk menyelidiki kemampuan teknis sistem dan membandingkannya dengan apa yang diharapkan di sebuah perusahaan negara besar di manapun di dunia ini.

Pada tingkat kedua, kita memanfaatkan teori organisasi sebagai perintah yang dinegosiasikan oleh Strauss, Schatsman, Ehrlich, Bucher, dan Sabslin, (1963) (1963, 1964) untuk mendapatkan wawasan lebih lanjut tentang sistem di VRA. Organisasi adalah ordo sosial yang realitasnya dibangun secara sosial melalui negosiasi. Kekokohan organisasi sosial seperti VRA tidak disengaja namun mencerminkan kepentingan (baik terbuka maupun rahasia) yang beragam konstituensi dalam masyarakat dalam organisasi ini (Strauss, 1978).

Pada negosiasi VRA tampaknya menjadi pusat fungsinya. Seperti karya teori sosial lainnya yang memiliki dampak signifikan pada penelitian akuntansi akhir-akhir ini (misalnya teori strukturisasi Giddens dan teori tindakan komunikatif Habermas), perspektif pesanan yang dinegosiasikan mengakui pentingnya analisis historis dalam usaha untuk memahami interaksi di dalam perintah sosial Hal ini memungkinkan kita untuk mewakili sistem manajemen akuntansi dan keuangan sebagai teknik yang terjalin dalam proses negosiasi organisasi saat mereka berubah dari waktu ke waktu dan selanjutnya memberikan dasar untuk evaluasi kekurangan atau kekurangan sistem dan praktik VRA. Kami mencapai hal ini di atas kertas dengan mengilustrasikan - secara historis - dengan masalah penetapan harga karena adanya sentralitas yang dirasakan dalam proses konstruksi realitas di VRA.

Akhirnya, tingkat ketiga menyajikan evaluasi terhadap sistem pengelolaan keuangan dan praktik dengan latar belakang pembangunan sosio-ekonomi, dasar pemikiran untuk menetapkan VRA. Pada tingkat ketiga, pertanggungjawaban proyek VRA kepada masyarakat Ghana dipertimbangkan. Beberapa komentator mengklaim bahwa kekurangan berkaitan dengan cara sistem akuntansi mendukung kepentingan negara-negara donor dan lembaga keuangan daripada populasi lokal. Penting untuk diingat bahwa alasan utama pembentukan organisasi adalah untuk mempromosikan pembangunan sosio-ekonomi Ghana dan rakyatnya.

  

Gambaran Umum Otoritas Sungai Volta

Otoritas Sungai Volta adalah perusahaan publik yang didirikan oleh Pemerintah Ghana pada tahun 1961 untuk menghasilkan listrik dari danau buatan manusia terbesar di dunia. Berdasarkan Undang-Undang Pembangunan Sungai Volta, dokumen pendirian VRA, organisasi tersebut diharuskan menyediakan listrik secara massal ke perusahaan Ghana lainnya (termasuk Electricity Corporation of Ghana, ECG, yang sampai saat ini bertanggung jawab penuh atas distribusi daya di Ghana) dan utilitas listrik di negara-negara tetangga. Namun belakangan ini, Otorita juga telah dikenai tanggung jawab untuk mendistribusikan listrik di bagian utara negara tersebut.

Sementara dokumen pendirian VRA mengharuskannya menjalankan "operasinya pada jalur komersial yang sehat", keadaan historis organisasi telah membuat tujuan ini sulit dicapai dan telah menyebabkan masalah yang signifikan. Yang paling penting dalam sejarah VRA adalah kesepakatan tahun 1962 dengan Bank Dunia dan Valco yang mewajibkan Otorita untuk menyediakan jumlah daya yang dijamin kepada Valco pada tingkat yang telah menjadi sumber utama pertengkaran sejak pertengahan tahun 1970an. Persetujuan semacam itu diperlukan dari perspektif Pemerintah Ghana karena, untuk mendapatkan bantuan keuangan (dalam bentuk pinjaman konsesi) dari Bank Dunia untuk Proyek Sungai Volta, Pemerintah Ghana diminta untuk memastikan Bank bahwa tidak hanya akan ada di sana. menjadi permintaan yang cukup untuk daya yang dihasilkan dari proyek tersebut tetapi juga pendapatan yang cukup untuk membayar hutang. Karena Pemerintah Ghana melihat ketersediaan pasokan listrik murah sebagai unsur penting dalam keinginan negara akan industrialisasi yang pesat, pihaknya menugaskan para ahli untuk memberi saran tentang kemungkinan untuk mendirikan pabrik peleburan aluminium sebagai konsumen utama listrik yang dihasilkan dari Proyek Volta terutama selama awal tahun setelah selesainya proyek. Mengikuti rekomendasi dari pakar Barat, Pemerintah Ghana menandatangani kontrak dengan Kaiser Aluminium and Chemicals Corporation dan Reynolds Metal Company (dua perusahaan raksasa Amerika di industri aluminium) untuk mendirikan pabrik peleburan (Valco) dengan berbagai konsesi yang diberikan oleh Pemerintah Ghana. Selain itu, VRA telah mengandalkan Kelompok Bank Dunia dan lembaga keuangan internasional lainnya untuk mendanai berbagai proyek. Masing-masing lembaga keuangan ini memiliki persyaratan tertentu dalam hal apa yang dirasakan sebagai prosedur akuntansi dan manajemen keuangan yang kuat yang diperlukan untuk membenarkan pinjaman kepada Otorita (lihat Toye, 1991).

Kesepakatan ini yang mendahului pembentukan VRA dan kontrak berikutnya telah menjadi sumber utama pertengkaran dalam operasi VRA selama bertahun-tahun. Isu penting yang tidak hanya tetap membingungkan tapi juga belum dijelajahi adalah bagaimana sistem pengelolaan akuntansi dan keuangan Otorita dapat memuaskan beragam konstituen atau kelompok kepentingan ini. Bagaimana sistem pengelolaan akuntansi dan keuangan Otorita yang dirancang untuk memenuhi tujuan pembangunan sosial-ekonomi yang berpotensi bertentangan ini di satu sisi dan memuaskan tujuan rasionalis ekonomi dari lembaga keuangan internasional di sisi lain? Dan sejauh mana sistem ini mendukung kekhawatiran saat ini tentang defisiensi praktik akuntansi dan pengelolaan keuangan sektor publik yang meluas di negara-negara berkembang? Kedua isu ini dibahas dalam studi kasus berikut.

Akuntansi dan Manajemen Keuangan di VRA: Dimensi Teknis-rasional

Penelitian akuntansi dan manajemen keuangan di negara-negara berkembang didominasi oleh pandangan rasional teknis akuntansi (lihat Abdul-Rahaman et al, 1997). Perspektif yang sama tampak jelas di antara peserta organisasi dalam memesan dan menafsirkan pengalaman mereka di VRA. Peserta organisasi memberikan deskripsi yang kaya dan persepsi mereka mengenai prosedur pengendalian keuangan formal termasuk model perencanaan, prosedur pengendalian anggaran, praktik pengelolaan dana, tingkat komputerisasi dan isu desentralisasi fungsi manajemen akuntansi dan keuangan. Oleh karena itu, pada bagian ini, kita mengeksplorasi kekurangan atau sistem VRA dengan mengacu pada prosedur teknis ini. Harus ditunjukkan bahwa evaluasi sistem VRA pada tingkat ini tidak terbatas pada pencarian akan adanya prosedur pengendalian tertentu tetapi bagaimana prosedur ini benar-benar diterapkan dalam praktik untuk memfasilitasi pengelolaan sumber daya keuangan organisasi. Dalam makalah ini, kami membahas prosedur perencanaan dan penganggaran Otorita sebagai ilustrasi tentang keefektifan teknis sistem pengelolaan sumber daya keuangannya karena deskripsi rinci tentang semua prosedur pengendalian yang diselidiki (dan memang, yang sebagian membantu dalam membentuk kesimpulan kami pada tingkat ini analisis) tidak dapat disediakan karena kurangnya ruang.

Pandangan rasional teknis akuntansi dibuktikan oleh persepsi yang luar biasa di antara peserta organisasi bahwa Undang-Undang Pembangunan Sungai Volta, dokumen pendirian VRA, memberikan prinsip panduan pengelolaan akuntansi dan keuangan dalam organisasi. Undang-undang tersebut secara jelas menangani berbagai masalah pengelolaan keuangan mulai dari pengakuan pendapatan, revaluasi aset dan penyusutan, hingga pinjaman dari lembaga keuangan internasional dan perlakuan terkait bunga.

Pedoman Audit Internal Otorita memberikan rincian bahwa Sistem akuntansi yang efektif harus:

a. memastikan bahwa semua transaksi sah dan valid hanya diidentifikasi dan dicatat secara tepat waktu;

b. memastikan bahwa rincian transaksi yang tercatat akurat;

c. mencatat transaksi pada nilai yang benar pada periode akuntansi yang tepat;

d. menggambarkan transaksi dengan rincian yang memadai untuk memfasilitasi pengungkapan yang tepat dan terkait dalam laporan keuangan; dan

e. batasi kesempatan untuk kecurangan dan penyimpangan lainnya.

Kriteria di atas diperdebatkan untuk memandu persepsi aktor organisasi dan konstituensi eksternal seperti Bank Dunia dan lembaga keuangan internasional lainnya saat mengevaluasi sistem pengelolaan sumber daya keuangan VRA. Salah satu prosedur pengendalian keuangan yang dianggap paling penting dan penting bagi keseluruhan pengelolaan keuangan Otoritas adalah "model perencanaan dan penganggaran terpadu".

Model diawali dengan penyusunan Pernyataan Tujuan Departemen, yang berasal dari keseluruhan Pernyataan Tujuan Perusahaan. Peserta organisasi mencatat bahwa dengan menetapkan secara jelas tujuan masing-masing Departemen dalam VRA dapat mempersiapkan rencana operasional dan jangka panjang dengan bantuan dari Departemen Perencanaan dan Pemrograman (PPD). Tujuan departemen ditetapkan dengan mengacu pada instruksi PPD tentang:

i) Asumsi ekonomi dari rencana tersebut

ii) format rencana yang harus disiapkan

iii) jadwal untuk proses perencanaan

iv) rincian orang yang bertanggung jawab atas produksi dan persetujuan rencana

v) panjang periode rencana dan interval tinjauan (Manual Akuntansi dan Keuangan, 1996, hal. 3)

Tahap selanjutnya dari model perencanaan melibatkan "penilaian bisnis" yang mencakup tinjauan terhadap pangsa pasar saat ini dan potensi pasar, peluang pasar, lingkungan legislatif, implikasi internasional dan kemungkinan ancaman terhadap operasi Otorita. Penilaian yang jelas mengenai isu-isu di atas memungkinkan Otorita untuk menentukan strategi alternatif untuk mencapai tujuannya dan pilihan dan justifikasi arahan strategis pilihan bagi keseluruhan organisasi. Tahap akhir dalam proses perencanaan Otorita melibatkan evaluasi keuangan yang memberikan rincian yang memadai untuk identifikasi wilayah ekonomi dan operasional yang berbeda yang didefinisikan dalam penilaian bisnis. Proses evaluasi keuangan berujung pada proyeksi laba dan rugi, neraca dan proyeksi arus kas untuk periode rencana.

Dimensi lain yang penting dari model ini adalah proses penganggaran tahunan. Berbagai departemen di VRA biasanya menyiapkan anggaran tahunan yang mencerminkan rencana operasional dan jangka panjang Otorita. Setiap tahun, instruksi perusahaan dikirim ke berbagai Departemen yang menyatakan konten dan format pengajuan anggaran departemen yang diharapkan, jadwal anggaran, asumsi umum untuk periode anggaran dan indikator ekonomi seperti inflasi umum dan pergerakan mata uang. Sebuah tinjauan pra-anggaran kemudian dilakukan untuk menguraikan arah "anggaran secara makro, dan menghitung pengeluaran berulang, investasi proposal dan tingkat kepegawaian untuk memungkinkan target disepakati dengan manajemen pada tahap awal dalam proses penganggaran ". Hal ini memungkinkan setiap Departemen merumuskan anggaran berulangnya untuk periode yang akan datang. Pada tahap ini, divisi akuntansi manajemen kemudian "menyusun" anggaran berulang Departemen untuk menyiapkan Anggaran Terulang dan Anggaran Modal Konsolidasi untuk Otorita (Manual Keuangan dan Akuntansi, 1996). Anggaran ini kemudian menjadi alat penting dalam proses manajemen di VRA setelah ditinjau dan disetujui oleh Chief Executive.

Peserta organisasi menunjukkan persepsi yang sangat positif tentang keefektifan model seperti yang dijelaskan di atas. Persepsi positif yang paling penting dari sistem penganggaran berpusat pada fakta bahwa semua pelaku organisasi didorong untuk berpartisipasi dalam menetapkan anggaran dan target. Selain itu, ada kepercayaan umum di antara anggota organisasi bahwa model perencanaan dan penganggaran yang terperinci atau ketat diperlukan tidak hanya karena ukuran VRA tetapi juga kebutuhan untuk memenuhi persyaratan ketat dari lembaga pendanaan internasional seperti Bank Dunia. Otoritas selalu mampu mempertahankan model seperti itu, menurut aktor organisasi, karena "adanya tenaga kerja yang kompeten".

Jelas, argumen semacam itu berlawanan dengan pandangan (yang merupakan klaim utama klaim kekurangan) tentang kurangnya staf yang kompeten atau kompeten dalam organisasi sektor publik dunia ketiga (lihat Gujarathi dan Dean, 1993). Lebih jauh lagi, pandangan yang mendukung teori kekurangan yang ditawarkan oleh Caiden dan Wildavsy (1974) dan kemudian Alam dan Lawrence (1994) tentang tingkat ketidakpastian lingkungan yang tinggi (ditimbulkan oleh proses politik formal dan pengaturan kelembagaan di mana fungsi organisasi sektor publik) berdampak pada Penganggaran di organisasi sektor publik dunia ketiga tidak didukung dalam konteks VRA.

Di balik fasad Teknis: Dimensi Sosial-historis

Seperti yang ditunjukkan dalam pengenalan VRA, pembentukan organisasi didahului oleh sejumlah kesepakatan yang dihasilkan dari negosiasi antara Pemerintah Ghana (bertindak atas nama Otorita) dan organisasi internasional lainnya. Perjanjian yang paling penting adalah kontrak yang ditandatangani antara VRA dan Valco (pabrik peleburan aluminuim) yang membutuhkan VRA untuk memasok jumlah minimum daya ke Valco pada tingkat tertentu, yang ditetapkan pada tahun 1962 pada 2.625 pabrik / kWh, tanpa eskalasi selama periode tiga puluh tahun di tempat pertama tunduk pada periode dua puluh tahun lebih lanjut jika Valco memilih untuk menggunakan opsi ini.

Peserta organisasi memastikan bahwa harga produk VRA tetap paling banyak perdebatan dalam pengelolaan keuangannya sebagian karena kendala yang ditimbulkan oleh kesepakatan tingkat suku bunga dengan Valco terhadap perubahan signifikan (setelah kesepakatan) dalam tren lokal dan global dengan implikasi besar bagi sektor energi pada umumnya. Sifat hukum dari kesepakatan tersebut menyiratkan bahwa VRA tidak dapat secara sepihak mengubah tingkat daya seperti yang disepakati dalam Kontrak 1962. Dengan krisis minyak global di tahun 1970an, Valco menjadi salah satu pabrik peleburan dengan biaya tenaga terendah di blok non-komunis. Selain perubahan tingkat suku bunga global, inflasi lokal pada dekade pertama setelah kesepakatan tersebut menghasilkan kenaikan biaya produksi listrik di Ghana yang signifikan sehingga menimbulkan krisis keuangan yang serius di VRA. Dengan perubahan seperti itu, kebijaksanaan akuntansi manajerial konvensional (didasarkan pada teori ekonomi neo-klasik) menunjukkan bahwa sebuah organisasi yang seharusnya "beroperasi pada jalur komersial yang sehat" (yaitu VRA) harus merespons dengan menyesuaikan struktur penetapan harga seiring dengan meningkatnya biaya produksi jika adalah untuk bertahan hidup Namun, dalam kasus VRA, logika akuntansi manajerial konvensional yang digembar-gemborkan dalam kebanyakan buku teks tidak dapat diterapkan karena kendala yang ditimbulkan oleh perjanjian sebelumnya dengan Valco. Ini adalah kasus logika akuntansi dan manajemen keuangan yang jelas yang dibatasi oleh komitmen sosio-historis atau hukum.

sistem dan kebijakan akuntansi dan manajemen keuangan juga penting dalam negosiasi dengan lembaga keuangan internasional lainnya seperti IMF, Kuwaiti Fund, Saudi Fund dll. Sementara lembaga keuangan ini memiliki kondisi umum dalam hal tingkat efektivitas keuangan. sistem manajemen yang diperlukan untuk persetujuan pinjaman, ada saat dimana persyaratan ini bertentangan dan harus "dinegosiasikan" untuk mendapatkan keseimbangan dalam menjembatani kondisi 'divergen' ini. Dalam proses ini kepentingan masyarakat Ghana, sebagai konstituen, sering dikorbankan. Jelas, ini mendukung pandangan (lihat Abdul-Rahaman et al, 1997) bahwa ada kebutuhan untuk penyelidikan mengapa warga negara dunia ketiga tidak memiliki kepentingan dalam hubungan akuntabilitas di sektor pemerintah. Meskipun tingkat buta huruf yang tinggi dan kurangnya minat dari pihak masyarakat Ghana dikutip (oleh para peserta organisasi) karena beberapa alasan untuk pengabaian ini, tanggapan masyarakat Ghana terhadap kebijakan Otorita baru-baru ini menunjukkan bahwa rezim ini Kesulitan sudah hampir berakhir.

Sementara dengan mengacu pada prosedur teknis pengelolaan akuntansi dan keuangan, disarankan agar klaim kekurangan dapat ditolak, eksposisi di bagian ini membuat kita berhati-hati bahwa mungkin ada kekurangan dalam pengertian lain. Hal ini karena apa yang dianggap sebagai masalah pengelolaan keuangan terpenting pada harga VRA - produknya - bertentangan dengan penjelasan akuntansi dan manajemen keuangan konvensional.

Dibalik façade Teknis: Dimensi Pengembangan Sosial Ekonomi

Pada bagian ini, sistem dan praktik pengelolaan akuntansi dan keuangan diperiksa dengan latar belakang dasar pemikiran utama Otoritas, perkembangan sosio-ekonomi Ghana. Proyek VRA melibatkan pembangunan danau buatan manusia terbesar di dunia. Proyek ini melibatkan pemindahan banyak desa dan dampak lingkungan yang parah. Tujuannya adalah untuk memperbaiki perkembangan sosio-ekonomi Ghana dan memperbaiki nasib rakyatnya. Kekurangan dalam hal ketidakmampuan VRA untuk merancang prinsip penetapan biaya lingkungan sambil menyarankan beberapa bentuk kekurangan, adalah batasan umum dari akuntansi konvensional; keterbatasan yang timbul dari penekanan berlebihan pada konsep entitas.

Ringkasan dan Kesimpulan

Literatur akuntansi menunjukkan bahwa masalah di negara berkembang adalah sistem akuntansi yang buruk di organisasi sektor publik mereka. Tidak adanya staf yang memenuhi syarat dan sistem akuntansi yang dirancang dengan buruk menyebabkan informasi keuangan tidak dapat dipercaya membuat keputusan ekonomi yang masuk akal dan untuk memastikan sumber daya diterapkan dengan benar untuk kepentingan pembangunan ekonomi.

Pembahasan sistem pengelolaan sumber daya keuangan VRA memberikan pandangan dan perhatian mendalam tentang klaim kekurangan sederhana di literatur akuntansi dan pengelolaan keuangan sektor publik ketiga. Karena klaim kekurangan tidak dapat ditegakkan dengan kuat dalam pengertian rasional teknis, yang saat ini mendominasi literatur, kami menyarankan agar peneliti berusaha menggunakan perspektif "kritis" dan "interpretif" untuk membantu pemahaman tentang wilayah penelitian yang luas ini.